Reserva legal e intensidad de la reserva

La reserva de ley

La reserva legal es la exigencia constitucional de que determinadas materias sean reguladas por ley, excluyendo su entrega a la potestad reglamentaria. Su fundamento es doble:

• Democrático: las decisiones más importantes las adopta el órgano representativo, con deliberación pública y participación de las minorías.
• Garantista: protección de la libertad y la propiedad frente a la Administración.

Bases normativas

• Art. 63, especialmente sus numerales 1, 2, 3, 4, 14, 18 y 20.
• Art. 19 N° 26: los preceptos legales que por mandato de la Constitución regulen o complementen las garantías, o que las limiten en los casos en que ella lo autoriza, no podrán afectar los derechos en su esencia ni imponer condiciones, tributos o requisitos que impidan su libre ejercicio. Esta norma presupone que sólo la ley puede regular o limitar derechos.
• Reservas específicas: legalidad y tipicidad penal (art. 19 N° 3 incisos finales); legalidad tributaria (art. 19 N° 20 y art. 65 inc. 4° N° 1); privación de la propiedad sólo por ley expropiatoria y limitaciones derivadas de la función social establecidas por ley (art. 19 N° 24); restricciones a la libertad personal sólo en los casos y forma determinados por la Constitución y las leyes (art. 19 N° 7 letra b); regulación del derecho a desarrollar actividades económicas por las normas legales que la regulen (art. 19 N° 21).

La colaboración reglamentaria

La reserva de ley no excluye por completo al reglamento. La doctrina y el TC admiten la colaboración reglamentaria: la ley establece el núcleo de la regulación —los elementos esenciales, los criterios, los límites— y el reglamento desarrolla los aspectos técnicos, variables o de detalle.

Lo que la Constitución prohíbe es la deslegalización o remisión en blanco: que la ley se limite a habilitar a la Administración para regular libremente una materia reservada.

Reserva absoluta y reserva relativa

	Reserva absoluta (o reforzada)	Reserva relativa (o atenuada)
Exigencia	La ley debe agotar la regulación de la materia	La ley debe fijar los elementos esenciales
Remisión al reglamento	Sólo para aspectos puramente ejecutivos o instrumentales	Admitida para el resto, si es determinada y contiene criterios y límites suficientes
Materias típicas	Penal (tipos y penas), tributaria (hecho gravado, base, sujeto pasivo, tasa), privaciones de derechos	Fomento, prestación, organización interna

Criterios para determinar la intensidad

Conviene manejarlos de modo articulado, no aislado:

1. Criterio literal o de las fórmulas empleadas por la Constitución. Expresiones como "sólo en virtud de una ley", "la ley determinará", "en los casos y forma determinados por la ley" apuntan a una reserva más intensa; expresiones como "conforme a la ley", "en la forma que establezca la ley", "las normas legales que la regulen" admiten mayor colaboración reglamentaria.
2. Criterio de la materia. La reserva es más intensa cuanto más se aproxima la regulación al ejercicio del ius puniendi estatal, a la imposición de tributos o a la privación de derechos; y más laxa en materias de fomento, prestación u organización interna.
3. Criterio de la intensidad de la afectación del derecho. Cuanto más grave sea la restricción del derecho fundamental, mayor la exigencia de densidad normativa legal. Es la traducción del principio de proporcionalidad al problema de las fuentes.
4. Distinción entre "regular", "complementar" y "limitar". El art. 19 N° 26 emplea los tres verbos. Regular admite mayor colaboración; limitar exige mayor densidad legal y sólo procede en los casos en que la Constitución expresamente lo autoriza; y en ningún caso puede afectarse el contenido esencial.

Jurisprudencia constitucional

El TC ha construido esta doctrina sobre todo en materia de limitaciones a derechos y de potestad sancionatoria administrativa:

• STC Rol 254-1997 (Ley de Caza): la regulación de limitaciones al derecho de propiedad y a la actividad económica exige ley; el reglamento no puede establecer restricciones no previstas legalmente.
• STC Rol 370-2003: formula la distinción entre reserva legal absoluta y relativa, señalando que la Constitución exige que la ley contenga la determinación esencial y que el reglamento sólo pormenorice.
• Potestad sancionatoria administrativa: el TC ha admitido una tipicidad atenuada —la ley debe describir el núcleo esencial de la conducta y establecer la sanción, admitiendo remisión reglamentaria para el detalle—, pero exige que los elementos esenciales estén en la ley.

Tensiones actuales

El problema se ha vuelto especialmente agudo en ámbitos técnicamente complejos y dinámicos —regulación ambiental, sanitaria, financiera, de telecomunicaciones, de datos personales—, donde la remisión a normas administrativas es funcionalmente inevitable. La solución que se abre paso combina:

1. Exigencia de estándares y criterios legales suficientemente densos.
2. Control judicial intensificado sobre la norma administrativa.
3. Garantías procedimentales en su elaboración (participación, motivación, evaluación de impacto).

La experiencia de la pandemia de 2020-2022, con regulación de derechos fundamentales por vía de resoluciones sanitarias dictadas al amparo del Código Sanitario, reactualizó con fuerza esta discusión.

Puntos críticos de examen

Si preguntan "¿puede un reglamento limitar un derecho fundamental?", la respuesta correcta no es un no rotundo: es que la limitación debe estar establecida en la ley, que ésta debe fijar sus elementos esenciales y que el reglamento sólo puede pormenorizar, sin afectar el contenido esencial (art. 19 N° 26).