El Presidente colegislador y el poder constituyente

El Presidente colegislador es la fórmula que describe la posición constitucional del Presidente de la República como integrante del Poder Legislativo, junto al Congreso Nacional. No se trata solo de un poder de veto o de una intervención marginal: la Constitución le confiere iniciativa, capacidad de fijar plazos, facultad de insistencia y control sobre el gasto público, lo que explica por qué buena parte de la doctrina describe al sistema chileno como un presidencialismo vigorizado. Esta intervención se despliega en dos planos: la reforma de la Constitución y la formación de la ley ordinaria.

Los poderes constituyentes del Presidente

El procedimiento de reforma constitucional (Capítulo XV, arts. 127 y siguientes) se rige, en general, por las mismas reglas de la formación de la ley, con particularidades propias.

• Iniciativa: los proyectos de reforma constitucional pueden originarse por mensaje del Presidente o por moción parlamentaria (art. 127).
• Quórum reforzado: toda reforma requiere 3/5 o 2/3 de los miembros en ejercicio de cada cámara, según el capítulo afectado. Exigen el quórum más alto (2/3) las reformas a los capítulos I (Bases de la Institucionalidad), III (Derechos y Deberes Constitucionales), VIII (Tribunal Constitucional), XI (Fuerzas Armadas), XII (Consejo de Seguridad Nacional) y XV (Reforma de la Constitución).

Veto y plebiscito en materia constitucional

Una vez tramitado el proyecto en el Congreso, se envía al Presidente para su promulgación, quien puede aprobarlo u observarlo (vetarlo), total o parcialmente.

• Veto total: la cámara respectiva vota solo si insiste en el proyecto. Se requiere el voto conforme de 2/3 de los miembros en ejercicio de cada cámara para insistir (art. 33 de la Ley Orgánica Constitucional del Congreso Nacional, LOCCN). Si una cámara no reúne ese quórum, la tramitación se entiende terminada.
• Veto parcial: el Congreso realiza dos votaciones. Primero se pronuncia sobre las observaciones presidenciales (con el quórum de 3/5 o 2/3 según el capítulo); si las rechaza, vota si insiste en el texto original, exigiéndose 2/3 de los miembros en ejercicio de cada cámara (art. 128, incisos segundo y tercero; art. 34 LOCCN).

Si el Congreso insiste, el Presidente queda obligado a promulgar la reforma, salvo que ejerza su atribución exclusiva de convocar a la ciudadanía a un plebiscito. Este mecanismo existe únicamente para dirimir el desacuerdo entre el Presidente y el Congreso en materia constitucional.

El plebiscito debe convocarse dentro de los treinta días siguientes a la insistencia de ambas cámaras, mediante decreto supremo que fija la fecha de la votación (art. 129).

Los poderes legislativos ordinarios

En la formación de la ley común, la intervención presidencial recorre todas las etapas del proceso legislativo.

Mensaje e insistencia

Las leyes pueden originarse por mensaje del Presidente o por moción parlamentaria, en la Cámara de Diputados o en el Senado (art. 65, inciso primero). El mensaje presidencial tiene una particularidad relevante: si es rechazado en general por la cámara de origen, el Presidente puede solicitar que pase a la otra cámara; si esta lo aprueba en general por 2/3 de sus miembros presentes, vuelve a la cámara de origen y solo se entenderá desechado si esta insiste en el rechazo con el voto de 2/3 de sus miembros presentes (art. 68). Esta es la llamada facultad de insistencia, que no está disponible para las mociones parlamentarias rechazadas, las cuales solo pueden renovarse transcurrido un año.

Iniciativa exclusiva

La regla general es que la iniciativa legislativa está compartida entre parlamentarios y Presidente. Sin embargo, el art. 65 reserva determinadas materias —fundamentalmente aquellas vinculadas al gasto público, la administración financiera, la seguridad social y la estructura de la Administración— a la iniciativa exclusiva del Presidente, quien debe presentarlas mediante mensaje. El art. 63 N°14 confirma esta reserva al señalar que son materias de ley "las demás que la Constitución señale como leyes de iniciativa exclusiva del Presidente de la República".

• Consecuencia directa: en estas materias, los parlamentarios no pueden formular indicaciones que las afecten, ni siquiera para ponerlas en conocimiento de la cámara. Solo se admiten indicaciones que acepten, disminuyan o rechacen lo propuesto por el Presidente (art. 24, inciso final, LOCCN).
• El Tribunal Constitucional ha reafirmado sistemáticamente esta reserva, invalidando enmiendas parlamentarias que aumentan gasto público o modifican beneficios de seguridad social sin haber sido propuestas por el Ejecutivo.

Discusión: voz e indicaciones

Durante la discusión legislativa, el Presidente interviene a través de sus ministros, quienes pueden asistir a las sesiones de comisiones y de sala con derecho a voz —pero no a voto— y con preferencia para hacer uso de la palabra (art. 37). El Presidente también puede presentar indicaciones (enmiendas al proyecto durante su tramitación, art. 69), aunque estas no pueden ser contrarias a la Constitución ni importar nuevos gastos fiscales, salvo que emanen precisamente de quien tiene la iniciativa exclusiva sobre la materia.

Impulso legislativo: las urgencias

El proceso legislativo, por regla general, carece de plazos. El Presidente puede alterar esto haciendo presente la urgencia en el despacho de un proyecto, en uno o todos sus trámites (art. 74). Conforme al art. 27 de la LOCCN, existen tres niveles de urgencia con distintos plazos de discusión y votación:

• Simple: 30 días.
• Suma urgencia: 15 días.
• Discusión inmediata: 6 días.

Aunque el incumplimiento de estos plazos no acarrea sanción, la declaración de urgencia sí incide directamente en la confección del orden del día, otorgando preferencia a los proyectos urgidos y permitiendo al Presidente construir su agenda legislativa.

Sanción, veto, promulgación y publicación

Una vez que ambas cámaras aprueban el proyecto, este pasa al Presidente para su sanción, esto es, la manifestación de conformidad con el texto aprobado.

• Sanción tácita: si el Presidente no devuelve el proyecto dentro de treinta días desde su remisión, se entiende aprobado y se promulga como ley (art. 75, inciso primero).
• Veto presidencial: en el mismo plazo de treinta días, el Presidente puede formular observaciones (el texto constitucional habla de "observaciones convenientes"; la LOCCN usa la voz "veto"). Solo se admiten observaciones que tengan relación directa con las ideas matrices o fundamentales del proyecto, salvo que ya hubieran sido consideradas en el mensaje (art. 73, inciso segundo). El Tribunal Constitucional ha señalado que esta es la única norma de rango constitucional que limita el alcance del veto.

El tratamiento del veto varía según su naturaleza:

1. Veto total: la cámara de origen solo vota si insiste en el proyecto original, requiriendo 2/3 de los miembros presentes (art. 73, inciso final). Si insiste, el proyecto vuelve al Presidente forzando su sanción y promulgación; si no reúne el quórum, no hay ley.
2. Veto parcial sustitutivo o supresivo (modifica o elimina disposiciones): las cámaras votan primero si aceptan las enmiendas; si las rechazan, votan si insisten en el texto original con el mismo quórum de 2/3 de los miembros presentes. Si no se reúne ese quórum, no habrá ley respecto de los puntos en discrepancia.
3. Veto parcial aditivo (agrega texto): las cámaras solo votan si aceptan las adiciones. No es necesaria la insistencia, porque el Presidente ya manifestó su conformidad con el texto original despachado.

El veto expresa la lógica de contrapeso propia del presidencialismo chileno: el Presidente no solo inicia y acelera el proceso legislativo, también puede frenarlo o modificarlo en su etapa final, y solo una mayoría calificada del Congreso puede sobreponerse a esa voluntad.

Finalmente, dos actos cierran el proceso:

• Promulgación: declaración solemne del Presidente de que el proyecto ha cumplido su tramitación, mediante decreto promulgatorio dictado dentro de diez días desde que el proyecto queda totalmente tramitado (art. 75). El decreto queda sujeto al control de la Contraloría General de la República (art. 99).
• Publicación: etapa final del proceso, que debe efectuarse dentro de los cinco días hábiles siguientes a la fecha en que el decreto promulgatorio quede totalmente tramitado (art. 75, inciso final).

Una atribución adicional: citar al Congreso

El art. 32 N°2 confiere al Presidente la facultad de pedir, indicando los motivos, que se cite a sesión a cualquiera de las ramas del Congreso Nacional, sesión que deberá celebrarse a la brevedad posible. Se trata de una manifestación más de su rol activo en la dinámica entre los poderes colegisladores, complementaria a las facultades de impulso y control que se han revisado.