Los estados de excepción constitucional

Los estados de excepción constitucional son regímenes jurídicos extraordinarios que la Constitución habilita para enfrentar situaciones graves que afectan el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado. Su rasgo distintivo es que, mientras están vigentes, permiten restringir o suspender el ejercicio de ciertos derechos y garantías que en tiempos de normalidad son plenamente exigibles. Se regulan en los arts. 39 a 45 de la Constitución y en la Ley N° 18.415, Orgánica Constitucional sobre Estados de Excepción.

La regla general del artículo 39

El art. 39 CPR fija el principio rector: el ejercicio de los derechos y garantías que la Constitución asegura a todas las personas solo puede ser afectado bajo las siguientes situaciones de excepción: guerra externa o interna, conmoción interior, emergencia y calamidad pública, cuando afecten gravemente el normal desenvolvimiento de las instituciones del Estado.

Se trata de una lista cerrada de causales. Fuera de estas cuatro hipótesis, ningún derecho fundamental puede ser restringido invocando circunstancias excepcionales.

A cada causal corresponde un estado de excepción específico:

Causal	Estado de excepción
Guerra exterior	Estado de Asamblea
Guerra interna o grave conmoción interior	Estado de Sitio
Calamidad pública	Estado de Catástrofe
Grave alteración del orden público o grave daño para la seguridad de la Nación	Estado de Emergencia

Atribución presidencial y reserva constitucional

De acuerdo al art. 32 N° 5 CPR, corresponde al Presidente de la República declarar los estados de excepción constitucional, "en los casos y formas que se señalan en esta Constitución". Es una atribución exclusiva y reglada: el Presidente no puede inventar causales distintas de las cuatro del art. 39, ni prescindir de los controles que la propia Carta establece para cada estado.

Estado de Asamblea

• Causal: guerra exterior.
• Facultades: declarado el estado de asamblea, el Presidente puede suspender o restringir la libertad personal, el derecho de reunión y la libertad de trabajo; restringir el ejercicio del derecho de asociación; interceptar, abrir o registrar documentos y toda clase de comunicaciones; disponer requisiciones de bienes; y establecer limitaciones al ejercicio del derecho de propiedad.
• Controles: la declaración debe determinar las zonas afectadas y requiere el acuerdo del Congreso Nacional. El Congreso, dentro de cinco días contados desde que el Presidente someta la declaración a su consideración, deberá pronunciarse aceptándola o rechazándola, sin poder introducirle modificaciones; si nada dice, se entiende aprobada. El estado de asamblea se mantiene vigente por todo el tiempo que se extienda la situación de guerra exterior, salvo que el Presidente disponga su suspensión con anterioridad.

Estado de Sitio

• Causal: guerra interna o grave conmoción interior.
• Facultades: mientras esté pendiente la declaración —es decir, el pronunciamiento del Congreso—, el Presidente solo está facultado para restringir el ejercicio del derecho de reunión. Declarado el estado de sitio, puede restringir la libertad de locomoción y arrestar a personas en sus propias moradas o en lugares que la ley determine —que no sean cárceles ni recintos destinados a la detención o prisión de reos comunes—. Puede, además, suspender o restringir el ejercicio del derecho de reunión.
• Controles: la declaración debe determinar las zonas afectadas y requiere acuerdo del Congreso Nacional. El Congreso Nacional, dentro del plazo de cinco días contado desde que el Presidente someta la declaración a su consideración, deberá pronunciarse aceptando o rechazando la proposición, sin que pueda introducirle modificaciones; si nada dice, se entiende que la aprueba. Las medidas son revisables judicialmente mientras el acuerdo está pendiente. El estado de sitio solo puede declararse por un plazo de quince días, sin perjuicio de que el Presidente solicite su prórroga.

Estado de Catástrofe

• Causal: calamidad pública.
• Facultades: el Presidente puede restringir las libertades de locomoción y de reunión, disponer requisiciones de bienes, establecer limitaciones al derecho de propiedad y adoptar todas las medidas administrativas extraordinarias necesarias para el pronto restablecimiento de la normalidad en la zona afectada.
• Controles: debe determinarse la zona afectada. El Presidente está obligado a informar al Congreso Nacional de las medidas adoptadas, y requiere acuerdo del Congreso si pretende mantener el estado de catástrofe por más de un año.

Estado de Emergencia

• Causal: grave alteración del orden público o grave daño para la seguridad de la Nación.
• Facultades: el Presidente puede restringir las libertades de locomoción y de reunión. Es el estado de excepción con el catálogo de facultades más acotado.
• Controles: no puede extenderse por más de quince días, sin perjuicio de que el Presidente lo prorrogue por igual período. Para prórrogas sucesivas requiere acuerdo del Congreso Nacional.

El control judicial: la regla del artículo 45

El art. 45 CPR fija una regla general de deferencia hacia el Presidente: los tribunales de justicia no pueden calificar los fundamentos ni las circunstancias de hecho invocados por la autoridad para decretar los estados de excepción, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 39. Esta deferencia recae sobre la calificación de los hechos que justifican la declaración; no alcanza, en cambio, a las medidas particulares que afecten derechos constitucionales, las que siempre pueden ser recurridas ante los tribunales.

La deferencia opera sobre la calificación de los hechos que motivan la declaración, no sobre las medidas particulares. El propio art. 45, inciso primero, garantiza que "respecto de las medidas particulares que afecten derechos constitucionales, siempre existirá la garantía de recurrir ante las autoridades judiciales a través de los recursos que corresponda". Es decir, la persona concretamente afectada por una requisición, un arresto domiciliario o una restricción de locomoción puede recurrir a los tribunales, aunque estos no puedan revisar si la guerra o la conmoción interior efectivamente existen.

En materia de derecho de propiedad, el art. 45, inciso segundo, dispone que las requisiciones que se practiquen darán lugar a indemnización conforme a la ley, y que también darán derecho a indemnización las limitaciones que se impongan al derecho de propiedad cuando importen privación de alguno de sus atributos o facultades esenciales y con ello se cause daño.

Distinción con otras facultades de excepción

Los estados de excepción constitucional no son la única herramienta presidencial frente a amenazas. El art. 32 N° 19 CPR faculta al Presidente para declarar la guerra, previa autorización por ley y dejando constancia de haber oído al Consejo de Seguridad Nacional; se trata de una materia de ley de iniciativa exclusivamente presidencial (art. 63 N° 15 CPR), y en caso de guerra el Presidente asume además la jefatura suprema de las Fuerzas Armadas (art. 32 N° 18 CPR).

Distinta también es la facultad del art. 32 N° 20 CPR para decretar pagos no autorizados por ley —el llamado decreto de emergencia económica—, que exige la firma de todos los Ministros de Estado y opera para necesidades impostergables derivadas de calamidades públicas, agresión exterior, conmoción interna, grave daño o peligro para la seguridad nacional, o agotamiento de recursos para servicios que no pueden paralizarse. Estos giros no pueden exceder anualmente el 2% del gasto autorizado por la Ley de Presupuestos. Aunque comparte causales con los estados de excepción, se trata de una excepción al régimen fiscal —no a los derechos fundamentales— y no requiere la declaración formal de un estado de excepción constitucional.

Ideas clave

• Los estados de excepción constitucional solo pueden fundarse en las cuatro causales taxativas del art. 39 CPR.
• Cada estado tiene su propio catálogo de derechos afectables, su propio plazo y su propio mecanismo de control congresual.
• El Congreso Nacional interviene con distinta intensidad según el estado: acuerdo previo en Asamblea y Sitio, mero deber de información en Catástrofe (salvo prórroga sobre un año), y acuerdo para prórrogas en Emergencia.
• El control judicial sobre los fundamentos de la declaración es excepcionalísimo, pero las medidas particulares siempre son recurribles.