Poderes administrativos y potestad reglamentaria

Los poderes administrativos son el conjunto de atribuciones que la Constitución entrega al Presidente de la República en su calidad de jefe de la Administración del Estado. A diferencia de sus funciones de gobierno, que suponen definir políticas, aquí el Presidente ejecuta y aplica decisiones ya adoptadas —normalmente por vía legislativa— mediante la dirección, mando y control jerárquico de los órganos y funcionarios que integran la Administración.

El Presidente como jefe de la Administración del Estado

El artículo 24 de la Constitución radica en el Presidente el gobierno y la administración del Estado. En ejercicio de la función administrativa, el Presidente dirige, manda y controla disciplinaria y jerárquicamente a los funcionarios públicos. Este control jerárquico se ejerce con plenitud respecto de los funcionarios de su exclusiva confianza o de su dependencia directa; respecto del resto de la Administración, el control es más indirecto, pero igualmente relevante, porque la designación de las jefaturas superiores permite proyectar la influencia presidencial sobre toda la estructura administrativa.

Principios de la función administrativa (art. 38 CPR)

El artículo 38 de la Constitución fija los principios que ordenan el ejercicio de la función administrativa y remite a una ley orgánica constitucional la organización básica de la Administración Pública. Esa ley es la N° 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado (LOCBGAE), cuyo artículo 1 reitera la jefatura presidencial y aclara que ella se ejerce "con la colaboración de los órganos que establezcan la Constitución y las leyes".

Los principios constitucionales son:

• Legalidad: la Administración actúa dentro del margen que la ley le habilita.
• Carrera funcionaria: estabilidad y promoción según mérito.
• Carácter técnico y profesional: la función pública se organiza sobre criterios de idoneidad.
• Igualdad de acceso a las funciones públicas.
• Capacitación y perfeccionamiento de los funcionarios.
• Responsabilidad: quien cause daño a un particular en el ejercicio de la función administrativa genera responsabilidad, sin perjuicio de la del Estado.

El artículo 38, inciso segundo, es la base constitucional del contencioso-administrativo: toda persona lesionada por la Administración del Estado, sus organismos o las municipalidades puede reclamar ante los tribunales que determine la ley.

El artículo 11 de la LOCBGAE precisa el contenido del control jerárquico: las autoridades y jefaturas deben ejercerlo de manera permanente sobre el funcionamiento de los organismos y la actuación de su personal, extendiéndose tanto a la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de los fines institucionales como a la legalidad y oportunidad de las actuaciones.

Nombramiento de funcionarios

El artículo 32 N° 10 de la Constitución entrega al Presidente, en su calidad de jefe de la Administración del Estado, la atribución de "proveer los demás empleos civiles en conformidad a la ley". Conviene distinguir dos regímenes:

1. Cargos de exclusiva confianza: el Presidente designa y remueve con amplia discrecionalidad, porque se trata de funcionarios que ejecutan directamente su programa de gobierno.
2. Empleos civiles regulares: aquí la discrecionalidad presidencial se encuentra limitada por el principio de carrera funcionaria del artículo 38. El marco legal aplicable es el Estatuto Administrativo (Ley N° 18.834), al que se suma el Sistema de Alta Dirección Pública para las jefaturas de servicios sujetas a concurso.

Las normas sobre probidad y transparencia incorporadas a la LOCBGAE en 1999 reforzaron las exigencias que deben observarse en el desarrollo de esta carrera funcionaria, y existen iniciativas legales en tramitación orientadas a introducir nuevas garantías en la materia.

La potestad reglamentaria

La potestad reglamentaria es la atribución del Presidente de la República —y, en el ámbito comunal, de los alcaldes— para dictar normas jurídicas de alcance general (reglamentos) o particular (decretos), destinadas a la ejecución de las leyes o al gobierno y administración del Estado. Se ejerce mediante decretos supremos, que requieren la firma del Presidente y, según la materia, del o los ministros respectivos.

La doctrina distingue tradicionalmente dos manifestaciones:

Potestad reglamentaria de ejecución

Es la que se ejerce para la aplicación de las leyes. El reglamento de ejecución desarrolla y pormenoriza el contenido de una ley, sin poder contradecirla ni suplir materias reservadas al legislador. Es la expresión más directa del carácter ejecutivo del Presidente: se le entregan atribuciones para aplicar y desarrollar "las políticas, planes y programas" ya definidos, normalmente, por la propia ley.

Potestad reglamentaria autónoma

Es la que el Presidente ejerce respecto de todas las materias que no sean propias del dominio legal. El sistema constitucional chileno, desde 1980, invirtió la lógica tradicional de dominio legal máximo: el artículo 63 de la Constitución enumera taxativamente las materias de ley, de modo que todo lo que queda fuera de ese catálogo puede ser regulado directamente por el Presidente mediante decretos y reglamentos, sin necesidad de habilitación legal previa. Esta técnica —dominio legal mínimo— amplía significativamente el espacio de acción normativa del Poder Ejecutivo.

La potestad reglamentaria autónoma no es una excepción residual: es la contrapartida de un diseño constitucional que reserva la ley solo para las materias que la propia Constitución enumera, dejando todo lo demás al reglamento presidencial.

Flexibilidad reglamentaria en la ejecución presupuestaria

Un ámbito donde la potestad reglamentaria adquiere particular relevancia práctica es la ejecución de la Ley General de Presupuestos. El Tribunal Constitucional ha reconocido que las disposiciones que regulan esta ejecución confieren al Presidente un espacio relevante de flexibilidad para atender necesidades públicas sobrevinientes, incluyendo traspasos, incrementos, reducciones y otras adecuaciones presupuestarias, todas ellas materializadas por vía de decreto en ejercicio de la potestad reglamentaria (STC 254, c. 23).

Con todo, esa flexibilidad tiene límites expresos. Tratándose de ítems destinados a la contratación de personal con cargo a la ley de presupuesto, el respectivo ítem no puede incrementarse ni disminuirse mediante traspasos. Si un ministro de Estado o un funcionario autoriza o da curso a gastos que contravienen esta regla, incurre en responsabilidad solidaria y personal por el reintegro respectivo, sin perjuicio de la responsabilidad penal que pudiere corresponder.

Control de la potestad reglamentaria

El ejercicio de la potestad reglamentaria no es incondicionado. Los decretos y reglamentos están sujetos a controles de distinta naturaleza:

• Control de legalidad y constitucionalidad por parte de la Contraloría General de la República, a través del trámite de toma de razón.
• Control jurisdiccional ante los tribunales ordinarios y, tratándose de decretos que exceden la potestad reglamentaria invadiendo materias de dominio legal, ante el Tribunal Constitucional, conforme al artículo 93 N° 16 de la Constitución.
• Responsabilidad administrativa y penal de los funcionarios que autorizan actuaciones contrarias a las normas presupuestarias o de ejecución del gasto, como se revisó a propósito de los traspasos presupuestarios.

Síntesis

Los poderes administrativos del Presidente —dirección jerárquica, nombramiento de funcionarios y potestad reglamentaria— constituyen el instrumental jurídico mediante el cual el jefe de Estado ejecuta, en el día a día, decisiones normalmente adoptadas por la vía legislativa. La potestad reglamentaria, en su vertiente autónoma, es además una pieza clave del diseño institucional de 1980: al operar sobre un dominio legal mínimo, otorga al Ejecutivo un campo normativo amplio que debe, sin embargo, someterse siempre a los principios de legalidad y responsabilidad del artículo 38 y al control de los órganos contralores y jurisdiccionales.